Durchsetzung der Grund- und Menschenrechte in der Schweiz

Lisa Fahrni

8. November 2021

Damit die Grundrechte und Menschenrechte ihre Wirkung entfalten können, sind funktionierende Durchsetzungsmechanismen entscheidend. Solche gibt es sowohl im Landesrecht der Schweiz als auch zu Menschenrechtsabkommen im Völkerrecht. Das Bundesgericht als höchstes Schweizer Gericht überprüft Fälle von Grundrechtseingriffen. Dabei ist es teilweise gezwungen, sich an den Anwendungsvorrang der Bundesgesetze gegenüber der Verfassung zu halten. Im Völkerrecht enthält die Europäische Konvention zum Schutz der Menschenrechte und Grundfreiheiten (EMRK) für die Schweiz besonders wichtige menschenrechtliche Garantien. Die EMRK wird vom Bundesgericht angewandt. Verletzungen der EMRK können auch von Einzelnen beim Europäischen Gerichtshof für Menschenrechte (EGMR) in Strasbourg gerügt werden. Andere völkerrechtliche Verträge enthalten ebenfalls Mechanismen zur Überprüfung der Menschenrechte. Diese sind jedoch nicht immer gleichermassen verbindlich und durchsetzbar wie jene des Landesrechts.

Von der Norm zur konkreten Durchsetzung der Rechte

Sowohl Menschenrechte als auch die Grundrechte gelten in der Schweiz. In diesem Text soll vereinfacht dargestellt werden, wie die in der Bundesverfassung verankerten Grundrechte und die völkerrechtlichen Menschenrechtsgarantien in der Schweiz durchgesetzt werden können. Die Grundrechte müssen in der ganzen Rechtsordnung der Schweiz, also zum Beispiel in Gesetzen und Verordnungen von Bund und Kantonen, beachtet werden. Alle Träger*innen von staatlichen Aufgaben müssen die Grundrechte befolgen. Staatliche Aufgaben erfüllt zum Beispiel die Polizei bei der Auflösung einer Demonstration, eine Lehrperson im Unterricht oder ein öffentliches Spital. Auch die Menschenrechte als Teil des Völkerrechts gelten aufgrund des Monismus in der Schweiz grundsätzlich automatisch als Teil der Rechtsordnung, sobald entsprechende Abkommen für die Schweiz in Kraft treten.[1]

Verfassungsgerichtsbarkeit

Für die Wirksamkeit der Grundrechte ist entscheidend, dass sie auch durchgesetzt werden und dass Einzelne sich wehren können, wenn sie in ihren Grundrechten verletzt werden. Die Schweiz hat zwar kein Verfassungsgericht, doch das heisst nicht, dass es gar keine Verfassungsgerichtsbarkeit gibt: In der Schweiz kann die Verletzung beispielsweise von Grundrechten vor allen Justizbehörden gerügt werden. Dieses System heisst «diffuse Verfassungsgerichtsbarkeit». Jedes Gericht in der Schweiz ist also befugt, Grundrechtsverletzungen zu überprüfen, nicht nur ein extra dafür bestimmtes Verfassungsgericht, wie das etwa in Deutschland der Fall ist.[2]

Wann sind Grundrechte verletzt?

Hat eine Person den Eindruck, ihre Grundrechte würden verletzt, so kann Beschwerde erhoben werden.

Wenn eine staatliche Handlung die Grundrechte berührt, heisst das aber noch nicht, dass sie sie auch verletzt. Insbesondere die Abwehransprüche, welche sich oft aus Freiheitsrechten wie der Medien- oder Versammlungsfreiheit ergeben, können eingeschränkt werden. Dazu muss eine Reihe von Voraussetzungen erfüllt sein. Die Einschränkung des Grundrechts muss etwa auf einer gesetzlichen Grundlage basieren, im öffentlichen Interesse und im Einzelfall verhältnismässig sein. Der sogenannte Kerngehalt eines Grundrechts, also sein innerster «Wesensgehalt», darf in keinem Fall eingeschränkt werden.

Auch das Völkerrecht kennt Normen, welche unter keinen Umständen eingeschränkt werden sollen: Das sogenannte «ius cogens», das unter anderem das Verbot von Sklaverei und von Genozid erfasst.[3]

Rechtswege

Grundrechte können in verschiedenen Lebens- und Rechtsbereichen relevant sein. Ist eine Person also der Meinung, ihre Rechte, beispielsweise eben die Grundrechte, seien verletzt worden, so kann sie den Rechtsweg beschreiten, also ein Gericht anrufen. Je nach dem genauen Fall und dem zuständigen Kanton unterscheiden sich die Instanzenzüge. Für Zivil- und Strafprozesse sind die Kantone verpflichtet, eine zweite gerichtliche Instanz einzurichten. Meist klären diese Vorinstanzen bereits den Sachverhalt ab, sie haben also volle Kognition, und entlasten damit das Bundesgericht. Das Bundesgericht ist das höchste Gericht in der Schweiz. Es kann angerufen werden, wenn der Instanzenzug innerhalb der Kantone ausgeschöpft ist. Um eine Grundrechtsverletzung vor dem Bundesgericht zu rügen gibt es für Privatpersonen verschiedene Möglichkeiten:

Die ordentliche Beschwerde ist in Zivilsachen, Strafsachen und öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten möglich, wenn gewisse Voraussetzungen erfüllt sind.
Mit der subsidiären Verfassungsbeschwerde kann die Verletzung verfassungsmässiger Rechte gerügt werden, wenn eine ordentliche Beschwerde nicht möglich ist.

In diesen Fällen urteilt das Bundesgericht als letzte Instanz des Schweizer Landesrechts. Es beachtet bei seiner Rechtsprechung auch das Völkerrecht.[4]

Ein Beispiel für einen solchen Instanzenzug ist der Fall eines im Kanton Thurgau wohnhaften Mannes. Wegen eines Verstosses gegen das Betäubungsmittelgesetz entzog ihm das Migrationsamt des Kantons Thurgau die Niederlassungsbewilligung und wies ihn aus der Schweiz weg. Ein Rekurs beim Departement für Justiz und Sicherheit des Kantons blieb erfolglos. Als nächste Instanz hatte sich das Thurgauer Verwaltungsgericht mit dem Fall zu befassen. Auch dieses bestätigte den Entzug der Niederlassungsbewilligung. Damit waren die kantonalen Rechtsmittel ausgeschöpft und der betroffene Mann wandte sich an das Bundesgericht. Das Bundesgericht berücksichtigte bei seiner Urteilsbegründung auch die Praxis des EGMR. Es kam zum Schluss, dass der Entzug der Niederlassungsbewilligung in diesem Fall nicht verhältnismässig gewesen sei. Der durch die «Ausschaffungsinitiative» eingeführte Art. 121 BV ändere daran nichts, und selbst wenn: Für das Bundesgericht wären, wie im folgenden Absatz deutlich wird, ohnehin Bundesgesetze und Völkerrecht massgebend. Es müsse sich, führt das Bundesgericht weiter aus, an die Rechtsprechung des EGMR anpassen. Aus diesen Gründen hiess das Bundesgericht die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten in diesem Fall gut.[5]

Schranken und Verfassungsgerichtsbarkeit durch die Hintertür

Wie das obige Beispiel andeutet, stösst die Verfassungsgerichtsbarkeit in der Schweiz manchmal an ihre Grenzen. Artikel 190 der Bundesverfassung erklärt Bundesgesetze und Völkerrecht für massgebend – für das Bundesgericht und andere rechtsanwendende Behörden, also auch die Exekutivbehörden von Bund, Kantonen und Gemeinden. Das bedeutet, dass die eigentlich vorrangige Geltung der Verfassung nicht immer durchgesetzt werden kann. Wenn das Parlament ein neues Bundesgesetz erlässt, welches ein Grundrecht verletzt, kann das Bundesgericht dagegen nicht vorgehen. Es muss laut Artikel 190 BV auch verfassungswidrige Bundesgesetze anwenden. Dieses Anwendungsgebot verbietet dem Bundesgericht allerdings nicht, die Verfassungsmässigkeit von Bundesgesetzen zumindest zu überprüfen und auf problematische Bestimmungen hinzuweisen – ein Recht, von dem es in einigen Fällen auch Gebrauch machte.[6]

An dieser Stelle kommt das Völkerrecht ins Spiel. Denn das Bundesgericht muss zwar im Zweifelsfall verfassungswidrige Gesetze anwenden, falls es jedoch im Völkerrecht eine Bestimmung zum selben Thema gibt, dann darf es auch diese anwenden. Die EMRK ist in diesem Zusammenhang deshalb von grosser Bedeutung, weil viele der dort verankerten Rechte den Grundrechten in unserer Verfassung ähnlich sind. Sie vermitteln den Einzelnen teilweise vergleichbare Rechte. Und diese Bestimmungen aus dem Völkerrecht, zum Beispiel aus der EMRK oder aus Verträgen der Schweiz mit anderen Staaten, kann das Bundesgericht nun anwenden, auch wenn es sich damit über ein Bundesgesetz hinwegsetzt. Auf diese Weise kann es das Bundesgericht in manchen Fällen vermeiden, Bundesgesetze anwenden zu müssen, welche die EMRK, und damit oft auch unsere Verfassung, verletzen.[7]

Von dieser Regel gibt es eine Ausnahme: Wenn das Parlament schon beim Erlass des Gesetzes wusste, dass dieses gegen Völkerrecht, beispielsweise gegen einen Vertrag mit einem anderen Staat, verstösst, und diesen Verstoss bewusst zuliess, muss das Gesetz dennoch angewendet werden. Dann geht man davon aus, dass das demokratisch legitimierte Parlament die Völkerrechtsverletzung absichtlich in Kauf genommen hat. Dieses Vorgehen wird «Schubert-Praxis» genannt. Die Schubert-Praxis kennt wiederum eine Einschränkung: Im Falle von völkerrechtlichen Normen, welche die Menschenrechte schützen, insbesondere eben der EMRK, ist sie nämlich nicht anwendbar. In diesen Fällen kann sich das Parlament nicht absichtlich über die völkerrechtliche Bestimmung hinwegsetzen und das Bundesgericht würde die EMRK anwenden, nicht das entgegenstehende Bundesgesetz. Diesen Vorgang nennt man «Verfassungsgerichtsbarkeit durch die Hintertür».[8]

Da die Schweiz Urteile des EGMR anerkennt, wendet sie die Bestimmungen der EMRK auch deshalb an, weil andernfalls eine Verurteilung durch den EGMR zu erwarten wäre. Wichtig ist dabei, dass die in der EMRK verankerten Rechte einen Mindeststandard darstellen. Sie stehen weitergehenden Grundrechten in den einzelnen Staaten nicht entgegen. Dieser Grundsatz wird «Günstigkeitsprinzip» genannt. Falls diese Grundrechte jedoch nicht nur weitergehende Rechte vermitteln, sondern in gewissen Punkten der Konvention widersprechen, findet eine Abwägung statt, bei der der EMRK auch Vorrang gegenüber dem Landesrecht zukommen kann.[9]

Der Europäische Gerichtshof für Menschenrechte

Erst wenn der innerstaatliche Instanzenzug – erfolglos – ausgeschöpft ist, kann das Urteil an allfällige internationale Instanzen weitergezogen werden. So kann man ein Urteil des Bundesgerichts an den Europäischen Gerichtshof für Menschenrechte weiterziehen und sich dabei auf ein Recht aus der EMRK berufen. Ein Mann aus dem Kanton Appenzell Ausserrhoden hat das erfolgreich getan: Nachdem seine Frau gestorben war, erhielt er eine Witwerrente. Als jedoch seine jüngste Tochter volljährig wurde, teilte ihm die Ausgleichskasse mit, dass er auf diese Rente keinen Anspruch mehr habe. Nur: Wäre er eine Frau gewesen, hätte er die Rente weiterhin erhalten. Der Mann klagte gegen diese Entscheidung erfolglos durch alle Instanzen bis zum Bundesgericht. Das Bundesgericht konstatierte, dass dieses Vorgehen tatsächlich eine unzulässige Unterscheidung zwischen den Geschlechtern bedeute und gegen das Gebot der Rechtsgleichheit in der Bundesverfassung verstosse. Das Parlament habe diese Regelung im AHV-Gesetz jedoch ausdrücklich in Kauf genommen. Daher müsse das Bundesgericht dieses Gesetz nun anwenden, obschon es verfassungswidrig sei. Doch der betroffene Witwer gab nicht auf und klagte vor dem Europäischen Gerichtshof für Menschenrechte. Dieser stimmte ihm zu. Dass er die Rente nicht mehr erhalte, nur weil er ein Mann sei, verstosse gegen den Grundsatz der Gleichbehandlung von Mann und Frau. Die Argumentation des Bundesgerichts sei nicht ausreichend. Die Schweiz hat ein Gesuch auf Neubeurteilung eingereicht, der Ausgang dieses Falls ist also noch offen.[10]

Kontrollmechanismen im Völkerrecht

Auf regionaler Ebene besteht also die Möglichkeit, als Einzelperson beim EGMR – auch zu anderen regionalen Abkommen bestehen solche Kontrollinstanzen – Beschwerde einzureichen und die Angelegenheit gerichtlich überprüfen zu lassen. Auch zur Kontrolle anderer, universeller menschenrechtlicher Verträge existieren verschiedenen internationale Instanzen, die jedoch im Gegensatz etwa zum EGMR kein rechtlich verbindliches Urteil fällen können. Völkerrechtliche Menschenrechtsverträge sehen verschiedene Überwachungsinstrumente vor, um die Umsetzung der Vertragsinhalte zu gewährleisten. Im Folgenden werden einige davon grob erklärt:

Expertenausschüsse: Dabei handelt es sich um unabhängige Ausschüsse, deren Entscheidungen zwar nicht rechtlich verbindlich sind, aber dennoch eine Bedeutung haben. Der 1977 gegründete Menschenrechtsausschuss der UNO etwa überwacht die Einhaltung des UNO-Zivilpaktes.
Das Staatenberichtsverfahren sieht vor, dass die Staaten regelmässig Bericht erstatten über die Verwirklichung ihrer Pflichten aus einem internationalen Abkommen. Auf diese Weise sind die Staaten gehalten, sich mit den übernommenen menschenrechtlichen Verpflichtungen auseinanderzusetzen und über die Situation im Staat Rechenschaft abzulegen. Reicht ein Staat jedoch einen solchen Bericht zu spät ein, sind keine wirklichen Sanktionen möglich.
Viele Menschenrechtsverträge der UNO sehen auch ein Individualbeschwerdeverfahren vor. Dieses erlaubt betroffenen Personen, sich an den zuständigen Ausschuss zu wenden, um die Verletzung eines Menschenrechts zu rügen. Die Voraussetzung dafür ist, dass zuvor der innerstaatliche Rechtsweg ausgeschöpft wurde.
Verfahren vor dem UN-Menschenrechtsrat: Beim UN-Menschenrechtsrat handelt es sich um ein politisches Kontrollorgan, das der Wahrung der Menschenrechte verpflichtet ist. Es handelt unabhängig davon, ob ein Staat bestimmte Abkommen ratifiziert hat.[11]

Die Durchsetzung von Grundrechten und Menschenrechten geschieht also durch ein komplexes System von Institutionen und Regelungen im Völkerrecht wie auch im Landesrecht. Das Ziel bleibt stets die möglichst weitgehende Verwirklichung der Menschenrechte, wobei im Völkerrecht die Souveränität der einzelnen Staaten beachtet werden muss.

Passende Lerneinheiten

Vgl. Art. 35 Abs. 1 BV; Art. 35 Abs. 2 BV; Kiener, Regina, Walter Kälin, und Judith Wyttenbach. Grundrechte. 3. Aufl. Bern: Stämpfli Verlag, 2018, 43f.; Rütsche, Bernhard. «Was sind öffentliche Aufgaben?» Zeitschrift für juristische Weiterbildung und Praxis, 2013, 153–162; Art. 62 BV; Art. 117a BV; Kälin, Walter, Astrid Epiney, Martina Caroni, und Jörg Künzli. Völkerrecht. Eine Einführung. 4. Aufl. Bern: Stämpfli Verlag, 2016, 111. [ ↑ ]
Vgl. Kiener, Regina, Walter Kälin, und Judith Wyttenbach. Grundrechte. 3. Aufl. Bern: Stämpfli Verlag, 2018, 76f.; Schubarth, Martin. Verfassungsgerichtsbarkeit. 2. Aufl. Bern: Stämpfli, 2017, 159f. [ ↑ ]
Vgl. Kiener, Regina, Walter Kälin, und Judith Wyttenbach. Grundrechte. 3. Aufl. Bern: Stämpfli Verlag, 2018, 67/69f./87f./123; Art. 36 BV. [ ↑ ]
Vgl. o.A. «Die Durchsetzung der Menschenrechte in der Schweiz». humanrights.ch, 29. Juni 2011. http://www.humanrights.ch/de/ipf/grundlagen/durchsetzungsmechanismen/schweiz/; Tophinke, Esther. «Art. 86. Vorinstanzen im Allgemeinen». In Basler Kommentar Bundesgerichtsgesetz, 3. Aufl. Basel: Helbling Lichtenhahn, 2018. https://app.legalis.ch/legalis/document-view.seam?documentId=nnpwe43ll5rgoz27mjtwox3boj2dqnq&groupIndex=3&rowIndex=2, Rz. 2; Art. 72ff./78ff./82ff./113/116 Bundesgesetz über das Bundesgericht (BGG). [ ↑ ]
Vgl. BGer, Urteil 2c_828/2011 vom 12. Oktober 2012. [ ↑ ]
Vgl. Kiener, Regina, Walter Kälin, und Judith Wyttenbach. Grundrechte. 3. Aufl. Bern: Stämpfli Verlag, 2018, 78; Hangartner, Yvo, und Martin E. Looser. «Art. 190 BV. Massgebendes Recht». In Bundesverfassung St. Galler Kommentar, 3. Aufl. Bd. 1. Zürich: Dike, 2014. https://app.legalis.ch/legalis/document-view.seam?documentId=nnpwi2llmvpwe5s7mj3f6ylsoqytsma, Rz. 11ff.; Art. 190 BV. [ ↑ ]
Vgl. Keller, Helen, und Natalie Balazs-Hegedüs. «Paradigmenwechsel im Verhältnis von Landesrecht und Völkerrecht?» Aktuelle Juristische Praxis, Nr. 6 (2016): 712–724. [ ↑ ]
Vgl. Keller, Helen, und Natalie Balazs-Hegedüs. «Paradigmenwechsel im Verhältnis von Landesrecht und Völkerrecht?» Aktuelle Juristische Praxis, Nr. 6 (2016): 712–724; Schürer, Stefan. «Hat die PKK-Rechtsprechung die Schubert-Praxis relativiert?» Schweizerisches Zentralblatt für Staats- und Verwaltungsrecht, Nr. 116 (2015): 115–132. [ ↑ ]
Vgl. Hangartner, Yvo, und Martin E. Looser. «Art. 190 BV. Massgebendes Recht». In Bundesverfassung St. Galler Kommentar, 3. Aufl. Bd. 1. Zürich: Dike, 2014. https://app.legalis.ch/legalis/document-view.seam?documentId=nnpwi2llmvpwe5s7mj3f6ylsoqytsma, Rz. 38; Thienel, Tobias. «Art. 53 EMRK. Wahrung anerkannter Menschenrechte». In Kommentar EMRK. Konvention zum Schutz der Menschenrechte und Grundfreiheiten, 2. Aufl. München: Beck Verlag, 2015. https://app.legalis.ch/legalis/document-view.seam?documentId=nnpwozk7mvwxe227mvwxe227mfzhinjt#5, Rz. 5ff. [ ↑ ]
Vgl. o.A. «Die Durchsetzung der Menschenrechte in der Schweiz». humanrights.ch, 29. Juni 2011. http://www.humanrights.ch/de/ipf/grundlagen/durchsetzungsmechanismen/schweiz/; BGer- Urteil 9C_617/2011 vom 4. Mai 2012; EGMR-Urteil B. gegen Schweiz, Urteil 78630/12 vom 20. Oktober 2020; «Hinterlassenenrente: Die Schweiz diskriminiert Witwer». Humanrights.ch, 20. Januar 2021. https://www.humanrights.ch/de/ipf/rechtsprechung-empfehlungen/europ-gerichtshof-fuer-menschenrechte-egmr/erlaeuterte-schweizer-faelle/witwerrente-emrk-diskriminierung#:~:text=In%20der%20Schweiz%20verliert%20ein,ihre%20Rente%20ein%20Leben%20lang. [ ↑ ]
Pollmann, Arnd, und Georg Lohmann. Menschenrechte. Ein interdisziplinäres Handbuch. 1. Aufl. Stuttgart: J.B. Metzler, 2012, 390-394. [ ↑ ]